证券虚假陈述的民事法律规制沿革
虚假陈述，指负有信息披露义务的人违反法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件关于信息披露的规定，在披露的信息中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的行为。二十世纪九十年代，我国证券市场和证券管理制度初建。随着证券业务的蓬勃兴起，虚假陈述行为呈现高发态势，严重损害了投资者的财产权益与投资信心，阻碍了我国资本市场健康发展。为规制虚假陈述行为，我国采用了多种法律规制手段。其中，虚假陈述的民事法律规制经历了从无到有、从有到全的发展阶段。虚假陈述民事赔偿责任的完善，对于畅通投资者权益保护渠道、为优化资本市场进行立法赋能和司法赋能具有积极意义。
一、从无到有：证券虚假陈述民事责任落地我国证券市场发端于上世纪九十年代初期，上海和深圳两个证券交易所的成立标志着我国证券集中交易市场的形成，中国证券市场由此开始了快速发展时期。1992年10月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。这一时期是我国证券市场发展初期，为应对证券市场中的一些频发的违法行为，1993年9月国务院证券管理委员会颁布了《禁止证券欺诈行为暂行办法》，主要明确了证券欺诈行为的行政责任。其中第23条规定“实施欺诈客户行为，给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”但对于如何承担赔偿责任，该暂行办法并未明确。同时，投资者通过提起民事诉讼维护自身合法权益因缺乏相应的实体规则受阻，实践中对该类型案件的处理未能保护投资者合法权益，致使民事索赔手段陷入沉睡。典型如1996年发生的全国首例证券民事赔偿诉讼案——刘中民诉山东渤海集团案，因缺乏证券民事责任规定以及合理的证明责任负担规则无疾而终。
1998年《证券法》颁布，作为规范证券市场运作的基本大法，该法的出台标志着我国证券市场的发展步入了一个新阶段，是社会主义法制建设尤其是经济立法领域的显著成就。该法在第十一章以专章规定了证券违法行为的法律责任，其中主要列明了行政责任的追究，构成犯罪的则依法追究刑事责任，整体呈现出“重行轻民”的法律规制构造。2001年9月最高人民法院发布《关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知》，通知指出，受目前立法及司法条件的局限，对于内幕交易、欺诈，操纵市场等行为引起的民事赔偿案件暂不予受理。因此，虚假陈述等涉证券的民事赔偿案件被挡在法院受理的大门之外。
2002年1月，最高院发布《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》，对证券市场因虚假陈述引发的民事侵权赔偿纠纷案件的受理程序进行了原则性规定。2003年1月，最高人民法院发布《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，对虚假陈述行为人，虚假陈述行为，被侵害的投资人损失与虚假陈述行为之间因果关系，虚假陈述行为人的归责、赔偿范围和损失计算等诸多法律内容作了详细规范。自该规定发布以后，众多涉及证券民事赔偿诉讼的案件陆续进入诉讼程序，典型如中国证券民事赔偿第一案“东方电子案”。至此，我国证券虚假陈述的民事责任落地，司法力量开始介入证券虚假陈述案件。但该规定的局限性在于：第一，未覆盖证券欺诈案件，司法保护范围有限；第二，受理案件要求行政程序前置，投资者提起诉讼受阻；第三，诉讼方式限于单独诉讼和人数确定的共同诉讼，排除人数不确定的代表人诉讼。
二、从有到全：证券虚假陈述民事责任细化自2003年初至今已经过去了二十年，我国资本市场发生了巨大变化，有些规则已经不再适应新形势。通过“立法+司法解释+工作文件”的规范布局，我国证券虚假陈述的民事法律规制逐渐完善。诉讼程序上，受理门槛降低，创新集体诉讼制度节约司法资源。实体规则上，虚假陈述民事责任的构成要件以及损失认定等规则逐步细化。尤其2022年《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》的发布为虚假陈述案件的司法处理提供了更为明确的指引，证券市场虚假陈述的民事责任、行政责任、刑事责任的协同规制体系更加完善。
2004年修正的《证券法》在民事责任条款方面修法进度缓慢。2005年《证券法》再次修正，增加了民事赔偿责任条款，第232条规定“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。” 在第三章第四节“禁止交易的行为”进一步明确了证券交易内幕信息的知情人，增加了实际控制人与控股股东等主体，还增加了禁止内幕交易以及禁止操纵证券市场等相关内容，从而将全面保护投资者合法权益向前推进了一步。2007年6月最高院发布《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》， 确定了利害关系人有权以会计师事务所出具不实报告并导致其遭受损失为由，向人民法院提起民事侵权赔偿诉讼。
2015年12月最高院发布了《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》，对03年《若干规定》中“前置程序”的规定做出了重大突破。该工作文件指出“根据立案登记司法解释规定，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。”但由于该工作文件并非司法解释，在司法实践中法院对于是否适用行政前置程序理解不一。在“龙静文与立信会计师事务所有限公司等证券虚假陈述责任纠纷案”中，一审法院南京市中级人民法院在原告未提交涉及本案被告的行政处罚决定或公告和人民法院的刑事裁判文书的情况下受理了该案件，受理后龙静文仍未向法院提交，故其起诉不符合上述条件，最终裁定驳回起诉，二审法院江苏省高级人民法院维持了原审裁定。在该案后，更多法院在受理虚假陈述案件上不再坚持行政程序前置，对该问题的审查转入实体程序。
2019年11月，最高院发布了《全国法院民商事审判工作会议纪要》，首次明确可采用人数不确定的代表人诉讼方式审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件。2019年证券法再次修订，第95条正式从立法层面确立了区别于境外证券集团诉讼的具有中国特色的混合式证券集体诉讼基础制度，在“登记加入制”框架内嫁接“申明退出制”，允许专业机构参加证券集体诉讼，并对进行授权的投资者作出最低人数限制以防范潜在滥诉风险。该条规定与后续出台的《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》以及中国证监会发布的《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》、中证中小投资者服务中心发布的《中证中小投资者服务中心特别代表人诉讼业务规则（试行）》等配套落实相关具体规定和制度等，共同构成了证券集体诉讼的“中国方案”。之后，上海、广州、北京等多地法院开始采用人数不确定的代表人诉讼方式审理证券纠纷。例如，上海金融法院审理的“飞乐音响案”、北京金融法院审理的“乐视网案”、南京中院审理的“辉丰生物案”。特别是2021年11月发生的“康美药业案”作为中国首例特别代表人诉讼顺利落地，52037名投资者获赔24.59亿元，在全国产生了广泛而深远的影响。
2022年1月，最高院对虚假陈述司法解释进行修订，发布了《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》。该规定全面总结了2003年《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》实施以来的市场发展、立法演变和审判工作中面临的疑难问题，根据《民法典》和新《证券法》等相关规定，进一步细化和明确了证券市场虚假陈述侵权民事赔偿责任的构成要件及追究机制等内容。第一，取消原司法解释规定的行政刑事前置程序；第二，明确虚假记载、误导性陈述、重大遗漏、未按规定披露等虚假陈述行为的界定，规定了预测性信息安全港制度，对虚假陈述认定中实施日、揭露日、重大性和交易因果关系等关键内容进行了优化完善；第三，细化对董监高和其他直接责任人员、独立董事、保荐承销机构、证券服务机构等主体的过错认定标准及免责抗辩事由；第四，强化了控股股东、实际控制人责任以实施精准“追首恶”，规定了重大资产重组交易对方的责任以规制“忽悠式”重组，追究帮助造假者责任以遏制虚假陈述行为的外围协助力量，阻却保荐承销机构等补偿约定以促成其全过程勤勉尽责；第五，优化基准日及基准价制度，在传统诱多型虚假陈述的基础上补充规定了诱空型虚假陈述的损失计算方法，规定了多账户交易损失计算的处理方法，明确损失因果关系认定相关内容，系统完善损失认定规则。该规定对于提高资本市场违法违规成本、督促市场参与各方归位尽责、维护投资者合法权益，对推进资本市场全面深化改革、形成资本市场良好生态具有重要意义。
国务院金融稳定发展委员会多次强调对资本市场违法犯罪行为的“零容忍”要求，近些年来，中国证券市场关于上市公司的监管趋势持续从严。未来在提取监管经验以及审判经验的基础上，我国证券市场的虚假陈述规则将更加完善，资本市场将更加规范、透明、开放、有活力、有韧性。
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